Практически для всех граждан любой промышленно развитой страны мира реальное управление представлено теми, кого принято называть чиновниками или бюрократами. Обычно в их число не включаются законодатели высшего ранга, руководство страны, члены кабинета министров и партийные функционеры.

         Таким образом, даже на уровне обыденного сознания происхо­дит отождествление функции управления (т.е. сугубо политической функции) со слоем людей, формально не имеющих больших полити­ческих прав, чем те, чью деятельность чиновники призваны регули­ровать.

         Особенности обыденного восприятия не могут служить основой аргументации, но тот факт, что оно затрагивает проблемы социали­зации населения, заставляет более подробно рассмотреть эти вопросы.

         В период становления системы разделения властей, ставшей сегодня наиболее распространенной (концепция разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную), считалось, что процесс управления разделяется на три независимых друг от друга вида деятельности: формирование законов, их исполнение и вынесе­ние судебных решений, основанных на законе. Предполагалось, что претворение в жизнь законов должно быть сосредоточено исключительно в исполнительной ветви власти,   которая ограничится лишь реализацией политики, принятой законодателями.

         Однако уже к концу XIX в. ряд политологов (В. Вильсон, В. Гудноу) признали и аргументировали, что описание исполнитель­ной ветви власти как реализатора, а не инициатора политики, перестало соответствовать реалиям.

         Введение понятий «политический чиновник» и «администратор» позволило получить отправную точку для дальнейшего исследования. Но в реальной жизни оказалось невозможным определить, где заканчивается сфера деятельности политического чиновника (т.е. человека, избранного на определенный срок или назначенного на неопределенный срок другой политической фигурой, чей срок пре­бывания на посту лимитирован) и начинается сфера  «свободного от политики» администрирования.

         Это разграничение весьма сложно сделать в рамках научного анализа, так же как в реальной жизни сложно проконтролировать характер развития взаимоотношений, которые устанавливаются между политическими чиновниками, чей срок деятельности ограни­чен (либо законодательно, либо в рамках негласно признанного варианта «spoilsystem» — системы назначений, в основе которой лежит принцип принадлежности к одной политической группе), и теми чиновниками, срок пребывания которых в должности не лими­тирован, однако чьи устремления связаны именно с этой профес­сией. Вместе с тем здесь важно отмстить, что политические чинов­ники в большинстве случаев имеют широкие возможности для даль­нейшего вхождения в элитные группы, в то время как должностные лица («администраторы») связывают свою карьеру с данной деятель­ностью, и их профессиональная ценность возрастает по мере даль­нейшей специализации.

         Нельзя забывать, что отличительными характеристиками бюрократической работы выступают: непубличность (иногда это становит­ся принципиальным условием при приеме на работу), обезличенность, иерархичность как собственные признаки бюрократической организации; ориентация на оперативное решение возникающих проблем как важнейшая функция бюрократии в отношении общест­ва. Последнее предполагает право на толкование положений законов применительно к изменяющимся обстоятельствам и монопольное право на доступ к оперативной информации.

С учетом вышеизложенного необходимо признать, что на опре­деленном этапе вся система государственного управления может оказаться под влиянием одной или нескольких групп, которые будут представлены как в публичной политике, так и в государственном администрировании.

         Формирование подобной системы означало бы невозможность осуществления гражданского контроля, реального политического оппозиционирования, профанацию демократических свобод. Налицо опасность слияния государственной бюрократии и политической силы, опасность превращения этого союза в элитную, закрытую и неконтролируемую группу, воздействующую на всю политическую активность общества.

         Для решения проблемы дихотомии политика — администрирова­ние американскими политологами в 50-е годы XX в. были приняты следующие допущения: для разграничения этих двух понятий вводит­ся определение конкретного института как «в основном политическо­го» или «в основном административного». Как видно из самого определения, признание конкретного института «в основном…» предполагает согласие с тем, что помимо функций могут существо­вать и определенные дисфункции, исследование которых вынесено за рамки настоящей статьи.

         Таким образом, основными методами исследования этой про­блемы являются:

— соотношение демократических свобод и функций управления;

— изучение дисфункций в деятельности самой бюрократии для установления потенциальных «угроз» с ее стороны.

         В так называемых «западных демократиях» подобные опасения признаются как вполне обоснованные, и способы «борьбы» с бюрократическим произволом усложняются соразмерно с усложнением общественной структуры и диверсификацией управления.

         Возможность обуздания бюрократических тенденций в современ­ном политическом процессе основывается на ряде принципиальных положений. В их числе:

—  самоценность личности,  приоритет личного над обществен­ным;

—  ориентации общества на признание ценностей «гражданской культуры» (Алмонд и Верба), требующей признания определенного чувства превосходства «клиента» над государством,  и теми,  кто от имени государства призван выполнять запросы граждан — «клиен­тов»;

— любые новые функции бюрократии (а ее функции объективно расширяются),  связанные со становлением определенного явления, способного оказывать качественное влияние на структуру общества. Они должны проходить через систему фильтров гражданской легити­мации, предполагающей широкое общественное обсуждение и даже временное недопущение государства в эту сферу деятельности.   На­пример,   Интернет — глобальная компьютерная сеть; проявившись как фактор общественной жизни в начале 90-х, государства начали частичное законодательное регулирование про­цессов в сети только по истечении 5-6 лет. При этом использование сети Интернет подчас приводит к прецедентам,   которые содержат признаки нарушения федерального законодательства США и других стран, но не влекут за собой реакцию со стороны органов безопасности и контроля;

— признание гражданского общества в качестве основного субъ­екта модернизации — инициатора качественных изменений в общест­ве. Государство является «догоняющей», консервативной стороной, ответственной за стабильность и регулирующей отношения по мере возникновения предмета отношений, не формирующих самостоя­тельно новых «правил игры».

         В практическом плане признание этих положений вылилось в перманентное реформирование системы государственного управле­ния различных стран. В целом эти тенденции направлены на оптимизацию государственного аппарата с точки зрения его затрат­ности для государства; максимизацию формальной стороны в его деятельности (в целях сведения к минимуму возможностей личного обогащения) и развитие более тесных, партнерских взаимоотноше­ний с частными организациями, что ведет к большей гибкости и приспосабливаемости к новым условиям.

         Не претендуя на полноту изложения рассматриваемого материа­ла, можно сделать вывод о том, что модель участия бюрократии в политике, рассматриваемая в нашей статье, имеет отношение к «западному» обществу и органично связана с «западным» же типом модернизации.

         В конце XX в. в России был предпринят эксперимент по реализации модели догоняющей модернизации, приведшей к нарас­танию негативный тенденций в политике, экономике и обществен­ной жизни.

         В настоящее время в трудах отечественных ученых основной причиной неудачи этого эксперимента называют несоответствие мо­дели модернизации социокультурному фону России, предполагавше­му другую модель модернизации (в случае, если мы готовы признать ее необходимость вообще).

         Осуществляя поиск возможных путей решения поставленных проблем, представляется необходимым рассмотреть политическую роль бюрократии и степень ее участия в процессах общественной модернизации.

         Большинство исследователей придерживаются мнения, согласно которому принципиальное отличие «западной» модернизации и той, что происходит в России в нынешний период, состоит в том, что субъектом российской модернизации является именно государствен­ная бюрократия.

         Роль бюрократии состоит в обслуживании режима, сформиро­вавшего ее, безотносительно того, насколько данный режим адеква­тен долгосрочным общественным целям. Бюрократия бывает подвер­жена адаптации.  Однако это достаточно болезненный процесс.  Как видно из вышесказанного, бюрократия не может быть носителем преобразующей политической воли. Говоря словами М. Вебера, это означало бы примерно следующее: рациональный тип правления, имеющий харизматическую легитимацию.

         В России начала 90-х годов прошлого столетия произошел разрыв между целями и методами модернизации, проводимой людь­ми, возглавившими систему централизованного планового управле­ния и стремившимися перестроить ее параллельно с реформировани­ем всего общественного организма. Последний предполагалось изме­нить, опираясь на саму бюрократическую систему, с одной сторо­ны, и социокультурную доминанту общественного сознания — с другой.

         В результате сама государственность была поставлена под угро­зу, и в этом случае сработали защитные механизмы бюрократии. Так, государственная бюрократия — консервативное, даже косное начало государственности — была вынуждена стать субъектом прово­димой модернизации.

         Слабость политической власти, отсутствие демократической ос­новы для осуществления реформ — все это вынудило бюрократию принять участие в процессе модернизации. Поскольку рационально действующая бюрократия призвана консервировать существующий порядок вещей, она парадоксальным образом стала политическим субъектом, который сам активно осуществляет реформирование.

         К решению экономических, социальных, политических и иных проблем бюрократия подошла рационально. Сделав ставку на форси­рованное внедрение рынка, гражданского самоуправления, полити­ческих свобод, она должна была присвоить себе политические функции с целью поддержания необходимого уровня социальной активности и одобрения. В сочетании с прагматической ориента­цией это привело к тому, что различные идеологии как некие концептуальные призмы, имеющие принципиальное значение для мира политического, богатого на символы, оказались для бюрокра­тии некими инструментами, которые можно менять по мере того, как общественный интерес к определенной идеологии ослабевал. При этом цель бюрократической деятельности оставалась туманной и богатой дисфункциями, поскольку задача бюрократии заключается в поддержании существующего порядка, который и представлял собой некую аморфную общественно-политическую структуру.

         Распад хозяйственных связей и ориентация на сырьевую внеш­нюю торговлю (экспорт) были дополнительными проблемами. Это привело к тому, что самым выгодным делом внутри страны стало не развитие производственной инфраструктуры, а использование поли­тических технологий. Общим итогом их применения в политике стала идейная дезорганизованность большинства населения.

         В России государство всегда рассматривалось как инициатор социального развития, цель которого зачастую определялась для каждого человека как общегосударственная (обычно связанная с международным положением).

         В данном случае цели не были сформулированы, система аварийного поддержания государственности сработала, хотя социаль­ные, политические и иные издержки при таком характере «хозяйст­вования» трудно назвать приемлемыми.

         В то же время необходимо признать, что, несмотря на во многом деструктивный характер бюрократической модернизации, в России за прошедшее десятилетие установились ряд демократических институтов, в обществе вызрел консенсус относительно демократи­ческой формы правления, признания многоукладности экономики. Импульс государственной бюрократии, направленный на директив­ное преобразование сферы негосударственного, ослабевает, посколь­ку эффективность бюрократии стремится к исчерпанию. Наступает этап социальной модернизации, основой которого должно стать воспроизведение институтов на собственной основе.

         Бюрократия на этапе политической модернизации, апофеозом которой стали выборы в Государственную Думу Федерального Собра­ния Российской Федерации в 1999 г. и выдвижение из своей среды Президента РФ В.В. Путина, создала предпосылки для реализации наиболее естественной для России модели — персонифицированный носитель политической воли (Президент РФ); сильная централизо­ванная бюрократия — опора режима и существование демократичес­ких институтов, выработанных за последнее десятилетие.

         Самой существенной угрозой на сегодняшний день остаются дискредитация демократических институтов со стороны наиболее одиозных деятелей «смутного времени» и ориентация носителя поли­тической воли нации вновь использовать возможность бюрократичес­кой модернизации.

         Основная задача нынешнего российского политического руко­водства состоит в том, чтобы сформировать систему самовоспроизво­дящихся институтов гражданского общества, при этом аккуратно переведя избыточные для бюрократической системы полномочия в сферу негосударственного вместе с избыточными кадровыми ресурса­ми бюрократии, представители которой уже успели стать мощными экономическими агентами.